Hvor stort er råderummet for skattelettelser?

Hovedkonklusioner: 

Budgetloven fastlægger et loft over det offentlige forbrug i fire såkaldte “loftsår” frem i tid. Den økonomiske politik tilrettelægges efter en mellemfristet plan (p.t. 2020-planen, som snart ændres til en 2025-plan), der opstiller et mål for den konjunkturrensede offentlige saldo i planens slutår – det såkaldte “mellemfristede år” – således at finanspolitikken samlet set er holdbar. I årene mellem det sidste loftsår i budgetloven og det mellemfristede år bør man ud fra budgetlovens hensigt fremskrive de offentlige udgifter med det fulde såkaldte demografiske træk. Dermed tages højde for, at en ændret størrelse og sammensætning af befolkningen samt den almindelige velstandsudvikling kan øge de udgifter, der er nødvendige for at opretholde offentlig service på niveau med den generelle velstand.

Det finanspolitiske råderum er forskellen mellem det offentlige forbrug, der er plads til ifølge den mellemfristede plan, og det offentlige forbrug, der følger ved nulvækst i den offentlige sektor. Selv hvis råderummet fuldt ud reserveres til offentligt forbrug vil serviceniveauet ikke kunne opretholdes. Det vil derfor være helt forkert at opfatte råderummet som ”frie midler”, der uden konsekvenser kan anvendes efter politisk ønske

Med den forestående overgang fra 2020-planen til en 2025-plan bliver der flere år, hvor der kan “optjenes” et råderum via offentlig nulvækst. Men det vil stride mod budgetlovens hensigt på forhånd at anvende råderummet efter 2020 til skattelettelser, da man så ikke har fremskrevet med det demografiske træk efter loftsårene. Da udgiftslofterne kun rækker fire år frem i tid, er det ikke muligt for folketinget at træffe beslutning om, hvordan det offentlige forbrug skal udvikle sig mere end fire år frem. At lægge en vækst 2 i det offentlige forbrug, som er lavere end det demografiske træk i årene efter loftsårene, til grund for finansieringen af skattelettelser besluttet her og nu, vil ikke være i overensstemmelse med hensigten i budgetloven. Det er indlysende, at man ikke skaber reel finansiering blot ved en teknisk udskydelse af det mellemfristede år fra 2020 til 2025.

Hvis hele råderummet frem til 2025 ikke desto mindre omsættes i skattelettelser, så betyder det ifølge en beregning, der følger budgetlovens principper, at den finanspolitiske holdbarhed forringes med 0,85 pct. af BNP, eller ca. 16 mia. kr., og den strukturelle offentlige saldo svækkes med knap 1 pct. af BNP eller 20 mia. kr. frem mod 2025 og med godt 2 pct. af BNP eller 40 mia. kr. frem mod 2050. Dermed sættes holdbarheden over styr, og det strukturelle underskud kommer over lange tidsforløb langt på den forkerte side af ½ pct.-grænsen.

Der kan tilsvarende “kreativt” beregnes et råderum frem til 2020 på knap 20 mia. kr., når kravet til den offentlige saldo skydes fra 2020 til 2025. Udgangspunktet er her, at den stigning i det offentlige forbrug, der er plads til frem til 2025 efter de sædvanlige regneprincipper, fordeles jævnt ud over perioden fra 2017 til 2025. Det vil som udgangspunkt tillade en stigning i det offentlige forbrug på ca. 0,9 pct. om året. svarende til knap 20 mia. kr. frem til 2020. Nulvækst i det offentlige forbrug frem til 2020, altså kun i de fire loftsår, leder til, at det opgjorte råderum til fx skattelettelser frem til 2020 pludselig stiger til 20 mia. kr. Men finansiering af skattelettelser i den størrelsesorden ville kræve, at stigningen i det offentlige forbrug i de fem år fra 2021 til 2025, holdes nede på ca. 0,9 pct. om året i stedet for de ca. 1,2 pct. om året, det demografiske træk tilsiger. En sådan finansiering fra 2021 til 2025 er ikke i overensstemmelse med hensigten i budgetloven, fordi der ikke er nogen udgiftslofter at bygge den ind i. Eksperimentet vil derfor i henhold til en beregning efter budgetlovens principper forværre holdbarheden med knap 6 mia. kr. Den offentlige saldo vil forværres med 6 mia. kr. i 2025 stigende til over 20 mia. kr. i 2050, og det strukturelle underskud vil være langt på den forkerte side af ½ pct.-grænsen over lange stræk.

Rammeværket om finanspolitikken er bygget op over årtier og har skabt høj troværdighed om Danmarks offentlige finanser. Skattelettelser vedtaget her og nu, men finansieret af et teoretisk råderum efter 2020, vil bidrage til at nedbryde troværdigheden omkring den danske finanspolitik.

Råderummet opgøres med offentlig nulvækst som udgangspunkt, hvor nulvækst er defineret som konstante reale udgifter. Den demografiske udvikling betyder, at offentlig nulvækst vil betyde væsentligt færre offentligt ansatte i forhold til brugerne af den offentlige service.

Selv hvis man tager udgangspunkt i offentlig nulvækst opgjort pr. ydelsesmodtager, vil de offentlige serviceydelser med tiden fremstå stadigt mere pauvre – de skal nemlig sammenlignes med et privat forbrugsniveau, der er stigende pga. den generelt stigende velstand.

Anbefalinger:

Politikere kan fristes til at bruge flere penge, end der er finanspolitisk dækning for, fx til skattelettelser eller højere offentlige udgifter. Budgetloven skal modvirke dette og sikre, at den finanspolitiske disciplin bevares. Vi anbefaler, at budgetloven efterleves fuldt ud – aktuelt ved efterårets forhandlinger om en skattepakke – og at man ikke indlader sig på “kreative” fortolkninger af budgetloven med risiko for reelt at sætte holdbarheden og Danmarks finanspolitiske troværdighed over styr.

Konkret betyder dette, at det må frarådes at overtræde budgetlovens hensigt ved at lægge en vækst i det offentlige forbrug, som er lavere end det fulde demografiske træk efter loftsårene til grund for finansieringen af skattelettelser besluttet her og nu.

Råderummet opgøres på baggrund af konstante reale offentlige udgifter. Det vil pga. det demografiske træk føre til lavere serviceniveau per ydelsesmodtager. Brugen af midlerne i råderummet er alene et politisk valg, men valget bør ske med bevidstheden om den underliggende udvikling i det offentlige serviceniveau og i overensstemmelse med budgetlovens hensigt.