Kun meget små agglomerationseffekter i Danmark

Analysen blev nævnt i Altinget fredag d. 28. august 2020.

Personer og økonomisk aktivitet koncentrerer sig i stigende grad i byerne, en tendens der ses både i Danmark og i resten af verden. På verdensplan lever i dag 55 pct. af alle mennesker i byområder, og det tal forventes at stige til 68 pct. i år 2050. I Danmark er befolkningen de seneste 10 år steget kraftigst i storbyområderne omkring Aarhus og København.

Samtidig med den stigende urbanisering er der en intens debat både i Danmark og en række andre sammenligelige lande om den rette balance mellem by og land. I byen opstår der agglomeration, hvor koncentrationen af personer og virksomheder skaber økonomisk aktivtitet. Spørgsmålet er så, om byområderne skal udbygges, så der bliver plads til flere mennesker? Eller skal befolkningen via landdistriktsudvikling hellere tilskyndes til at forblive eller bosætte sig i land­områderne for at skabe grobund for vækst i disse områder?

Et afgørende aspekt for, om samfundet skal støtte by eller land, er, om agglomeration har stor betydning for velstandsudviklingen. Internationalt er der rig evidens for, at agglomeration kan fremme produktiviteten. I en ny analyse har vi vist, at urbanisering og timelønninger hænger sammen, samt at specifikke agglomerationsmål har en positiv sammenhæng med timelønninger, men at sammenhængen er meget lille.

Velstandseffekten er samtidig blot et blandt flere elementer i en samfundsøkonomisk afvejning mellem land- og byområder, hvor der også skal tages højde for effekter af agglomeration på skatteprovenu, trængsel mv. Derudover skal en samfundsøkonomisk vurdering bygges på, hvordan produktivitet, skatteprovenu, trængsel osv. ændres, når fx beskæftigelsestætheden ændres. På denne baggrund argumenterer vi afsluttende for, at der ikke på det nuværende grundlag er et argument for at støtte agglomeration alene ud fra et produktivitetsargument.

Som udgangspunkt forventer vi, at arbejdsproduktiviteten og dermed timelønninger er højere i byområder, fordi der er meget vidensdeling, arbejdsmarkedet fungerer godt og der er stordriftsfordele mht. infrastruktur mv. Disse elementer er centrale, når man undersøger betydningen af agglomeration for produktivitet.

I områder med mange virksomheder og beskæftigede kan der lettere ske vidensdeling gennem løbende samarbejde og interaktioner og via medarbejdere der skifter mellem virksomheder.

Et større antal arbejdssteder og beskæftigede i nærområdet giver både virksomheder og arbejdstagere flere valgmuligheder på arbejdsmarkedet. Det kan sikre, at der sker et godt match mellem virksomhedernes behov og de beskæftigedes kompetencer. Samtidig kan et større arbejdsmarked mindske risikoen for langvarig ledighed og mangel på arbejdskraft, da der er et stort udvalg af virksomheder og arbejdskraft.

Koncentration af økonomisk aktivitet kan også medføre stordriftsfordele for virksomheder. Store produktionsfaktorer som infrastruktur og uddannelsesinstitutioner, eller tilgængeligheden af specialiserede underleverandører, kan således reducere omkostningerne for den enkelte virksomhed. Den her type af inputfaktorer kræver ofte høje etableringsomkostninger eller et stort erhvervsgrundlag, men har samtidig kun lave eller ingen ekstraomkostning ved en ekstra bruger. Det kan øge produktiviteten i den enkelte virksomhed.

Især FoU-aktiviteter kan nyde godt af agglomerationseffekterne fra en øget deling og spredning af viden. Opbygning og udnyttelse af viden har en central betydning inden for FoU. Koncentration af virksomheder og beskæftigede inden for et område kan derfor befordre innovation og produktivitet.

Man kan således forvente, at agglomerationseffekter kan bidrage til at øge arbejdsproduktiviteten i tættere befolkede områder. I analysen anvendes timelønninger som et mål for arbejdsproduktivitet, da den enkelte beskæftigede forventes at blive aflønnet ift. det marginale bidrag til virksomhedens produktion. Timelønninger på tværs af kommuner i Danmark varierer meget, jf. figur 1 a). De gennemsnitlige lønninger er højest i København og dele af Nordsjælland, mens de er lavest i bl.a. en række nordvestjyske kommuner og på Lolland-Falster.

Som et første mål for agglomeration ser vi på beskæftigelsestæthed, der opgøres som antal arbejdspladser pr. kvadratkilometer i kommunen uanset om de beskæftigede er bosiddende i den pågældende kommune eller i andre kommuner. Sorteres kommunerne efter deres beskæftigelsestæthed, observeres der en tendens til, at timelønningerne er højere i kommuner med en højere beskæftigelsestæthed, jf. figur 1 b). Den største beskæftigelsestæthed og de højeste timelønninger findes i København og en række omkringliggende kommuner. En række mindre ø-kommuner med en lav beskæftigelsestæthed udviser de laveste timelønninger i gennemsnit.

aggl.png

Den positive sammenhæng mellem timelønnen og beskæftigelsestætheden kan dog alene skyldes sammensætningen af beskæftigede og arbejdssteder på tværs af områder. Fx er det gennemsnitlige uddannelsesniveau højere i nogle kommuner, og nogle brancher eller virksomheder med særligt høje timelønninger ligger i højere grad i nogle bestemte dele af landet. Det er derfor vigtigt at tage højde for den varierende sammensætning af beskæftigede og virksomheder på tværs af landet, når vi ser på geografiske forskelle i timelønninger. Vi opgør derfor en kommunal lønpræmie, hvor vi tager højde for både lønmodtagernes egenskaber og arbejdsstedernes karakteristika, jf. boks 1.

boks_1.png

En sammenligning af timelønninger på tværs af kommuner og de beregnede kommunale lønpræmier viser, at fordeling af forskellige typer af arbejdspladser kan forklare meget af variationen i timelønninger på tværs af kommuner. Som illustreret ovenfor varierer de gennemsnitlige kommunale timelønninger fra på Fanø at ligge 18 pct. lavere end i København og i Ballerup hvor de ligger godt 10 pct. højere end i København, jf. figur 2. Efter vi kontrollerer for de kommunale forskelle, så varierer de kommunale lønpræmier mindre. Den laveste lønpræmie er i Odder og den ligger blot knap 5 pct. under København, mens Læsø med den højeste lønpræmie ligger omkring 2,5 pct. over niveauet i København. Denne reduktion i de kommunale lønpræmier i forhold til København viser betydningen af at tage højde for forskelle i arbejdspladser og beskæftigede på tværs af kommuner. For eksempel skyldes omkring 85 pct. af den umiddelbare forskel i timelønninger mellem København og Nordfyns Kommune forskelle i de beskæftigedes uddannelsesniveau og alder eller typen af virksomhed, som de er ansat i.

geo_var.png

Vi finder altså geografiske lønforskelle, også efter der er taget højde for person- og arbejdsstedskarakteristika og deres fordeling på tværs af områder. I det følgende undersøger vi, om agglomerationseffekter kan forklare de geografiske lønforskelle i Danmark. Agglomeration er bl.a. en fortætning af beskæftigede og virksomheder, som derved kan fremme vidensdeling og velstand, jf. ovenfor.

Beskrivelserne af lønforskelle ovenfor, hvor en række kommuner i byområder udviser højere timelønninger, peger på, at en del af svaret kan ligge i en produktivitetsfremmende effekt af urbanisering. Vi undersøger derfor om lønforskelle mellem kommunerne kan hænge sammen med urbanisering. Konkret ser vi på kommunernes befolkningsandel i bymæssig bebyggelse og de kommunale lønpræmier. Urbaniseringen er generelt høj i Danmark med en gennemsnitlig befolkningsandel i bymæssig bebyggelse på tværs af kommuner på knap 84 pct. og en fjerdedel af kommunerne med en befolkningsandel i bymæssig bebyggelse på over 95 pct. Alligevel finder vi en tydelig positiv sammenhæng mellem den beregnede kommunale lønpræmier og urbanisering, jf. figur 3. Dette resultat tyder på, at agglomerationseffekter fra urbanisering kan øge vidensdeling, forbedre funktionen af arbejdsmarkedet og delingen af store inputfaktorer, og samlet set øge arbejdsproduktivitet og timelønninger.

fig_3.png

Urbanisering ser således ud til at være et overordnet mål for agglomerationseffekter, men det er upræcist, da det opgør bosætning og derfor ikke relaterer sig til beskæftigede, arbejdspladser og inputfaktorer, som er de centrale kanaler, som agglomerationseffekter kan virke igennem. For at undersøge disse underliggende mekanismer for agglomerationseffekterne nærmere, ser vi i det følgende på to mere målrettede indikatorer for agglomeration, der i højere grad kan relateres direkte til de diskuterede mekanismer for agglomeration.

Et specifikt mål for agglomeration er beskæftigelsestætheden i kommunen, dvs. antallet af beskæftigede personer pr. km² af kommunens areal. Vi vil forvente, at arbejdsproduktiviteten og timelønninger er højere ved en høj beskæftigelsestæthed, da det fx letter vidensdeling blandt beskæftigede og forbedrer match mellem virksomheder og arbejdskraft. Beskæftigelsestætheden varierer meget i Danmark, hvor Lolland fx har 14 beskæftigede pr. km² og København har omkring 8.400 beskæftigede pr. km². Analysen viser, at de kommunale lønpræmier er positivt korrelerede med beskæftigelsestætheden, jf. figur 4 a). Kommuner med en høj beskæftigelsestæthed har altså en højere lønpræmie ift. kommuner med en lavere beskæftigelsestæthed. Beskæftigelsestætheden forklarer knap 13 pct. af den samlede variation i lønpræmier på tværs af kommuner. En uddybende analyse, hvor vi undersøger timelønninger for personer, viser, at timelønnen isoleret set stiger med 0,03 pct. ved en stigning af beskæftigelsestætheden på 10 pct. Denne effekt svarer i runde tal til, at timelønnen isoleret set er knap 0,1 pct. højere i Ballerup end i Vordingborg grundet forskellene i beskæftigelsestæthederne, som er hhv. knap 1.200 beskæftigede og 20 beskæftigede pr. km². En effekt af så begrænset størrelse er dog i praksis negligibel.

fig_4.png

Et andet direkte mål på agglomeration er en høj tæthed af infrastruktur, som kan bidrage til lavere transportomkostninger og forbedret kommunikation i et område. En mere veludviklet infrastruktur, som fx reducerer pendlingstiden for de beskæftigede, resulterer i praksis i et mere velintegreret og større arbejdsmarked. Det kan bidrage til øget produktivitet. Vores analyse af de kommunale lønpræmier og tætheden af motor- og motortrafikveje i kommunen viser en positiv sammenhæng, jf. 4 b). Vejlængde i kommunen kan forklare knap 12 pct. af den samlede variation af lønpræmierne på tværs af kommuner. Isoleret set indebærer forskellen i vejlængde mellem fx Horsens og Høje-Taastrup, at timelønnen er omkring 0,4 pct. højere i Høje-Taastrup, når der er kontrolleret for forskelle i sammensætningen af arbejdsstyrken mv.

En række udenlandske studier finder betydelige effekter af agglomeration på produktivitet og lønninger. En nylig gennemgang af forskningsresultater peger på, at en typisk sammenhæng i litteraturen er, at lønninger stiger med omkring 0,4 pct. ved en 10 pct. højere beskæftigelsestæthed. Vores analyse finder en mindre sammenhæng mellem beskæftigelsestæthed og produktivitet i Danmark. Det kan skyldes, at den aktuelle analyse i kraft af bedre data og metode i højere grad end tidligere studier kan tage højde for forskelle på tværs af beskæftigede, herunder deres underliggende evner, baggrund mv. Lønpræmierne i byområder ville således overvurderes, hvis der over tid som følge af arbejdsbevægelser, flytninger osv. sker en sortering af beskæftigede med højere lønninger ind i byerne - og der tages ikke højde for dette.

Studier af agglomerationseffekter de seneste to årtier har generelt fundet lavere effekter af agglomeration i takt med, at der er blevet bedre mulighed for at tage højde for sammensætningseffekter blandt de beskæftigede og deres arbejdssteder. Derudover er Danmark i forhold til en række andre lande præget af kortere afstande og derfor færre muligheder for differentierede lønninger på tværs af områder.

Den meget begrænsede betydning, som befolkningstætheden har for lønningerne, er det centrale resultat af vores analyse. Denne konklusion er af afgørende betydning for, hvordan man bør vurdere de samfundsøkonomiske fordele og ulemper ved at danskerne i stigende grad koncentrerer sig i de større byer.

De hidtil forventede positive agglomerationseffekter har været anvendt som argument for, at man fra centralt hold principielt burde understøtte migrationen fra land til by: Havde der været betydelige positive agglomerationseffekter, ville man ved at understøtte migrationen fra land til by kunne have fået et forøget skatteprovenu, dvs. en samfundsøkonomisk gevinst, som den enkelte ikke indregner i sin bosætningsbeslutning. Vores analyse anfægter kraftigt validiteten af dette argument.

Bosætning i områder med høj befolkningstæthed fører til forøget trængsel, dvs. en samfundsøkonomisk omkostning, som den enkelte heller ikke indregner i sin bosætningsbeslutning. En række analyser peger på, at trængsel medfører et betragteligt samfundsøkonomisk tab. Vores analyse anfægter ikke eksistensen af denne eksterne effekt. Der er således stadig gode argumenter for at modvirke trængsel. Det mest præcise instrument til at reducere trængslen er vejbenyttelsesafgifter, der afhænger af, hvor og hvornår vejene anvendes. 

I forbindelse med udflytning af statslige arbejdspladser er der politisk argumenteret for, at dette ville føre til samfundsøkonomiske gevinster. Tidligere analyser af bl.a. Kraka har indikeret, at dette næppe vil være tilfældet, og det er endnu for tidligt at evaluere udflytningen. 

Samlet set tyder nærværende analyse, tidligere Krakaanalyser og andres analyser således på, at der næppe kan opnås samfundsøkonomiske gevinster ved direkte at fremme eller modvirke den igangværende migration fra land til by. Det er sandsynligt, at der kan opnås en samfundsøkonomisk gevinst ved at modvirke den stigende trængsel, der opstår som følge af migrationen med vejbenyttelsesafgifter.